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研究成果
05
2018-06
在宏观调控中加快公共服务型政府的建设
国家的宏观调控，是在我国市场经济体制框架初步形成的大背景下进行的。 尽管如此，我们还是比较清楚地看到，当前经济生活和经济运行的突出矛盾和问题，大都与政府主导的经济增长机制相联系。政府主导比较集中地反映了我国经济体制、政治体制的结构性缺陷。因此，宏观调控能否充分而有效地发挥作用，关键是实现政府转型。应当在宏观调控中把政府改革作为重要任务之一，并由此建立新的、科学的宏观调控体系。
1•我国的市场经济仍具有政府主导的特点，并且近几年政府的主导作用还有强化的趋势
(1) 虽然一般性的商品和生产要素市场已经开放，但是政府对资本、土地等重要的生产要素的供给，仍然具有一定的主导权。例如，至今为止我国70% 的土地供给仍然依赖于行政手段。由于土地事实上已经成为地方各级政府的重要收入来源，因此各种土地违规行为中，其背后大都有地方政府的影子。这些年，土地的问题愈演愈烈，起主导作用的是各级政府。此外，中国经济的信贷总量是明显地向政府倾斜。大量的事实证明，在货币供给的“超常增长”中，各级政府扮演了重要角色，发挥了重要影响。
(2) 我国市场经济的微观基础初步形成，但是政府在全社会固定资产投资方面尚未完全摆脱“投资主体”的角色。应当说，在我国以公有制为主体、多种经济成份共同发展的基本格局初步形成以后，企业、尤其是民营企业应当成为经济建设的主体、投资的主体。无论是制度环境，还是政策环境，都应当有利于企业投资主体地位的形成。从这些年的实践看，投资体制改革滞后，实际上影响 和限制了企业的发展，事实上鼓励和支持了各级政府的投资膨胀，强化了政府的投资审批权。
(3) 近几年我国公共财政支出的比例有所增加，但是各级财政支出的相当比例仍是竞争性行业。中央财政在竞争性行业的投资；1998年为40. 54%，2002 年为36.7%。而中央财政在公益性投资项目方面长期偏低。1998年仅为 11.94%，其中卫生、体育和社会福利业三项加在一起只占当年财政支出的 1.23%，而国家机关、党政机关和社会团体的支出却占到了 6. 18%。到2002年，这个情况并没有多大改变。上述三个方面的数字分别为15.99%、 1.86%、7.38%。
(4) 虽然大量削减了行政审批权，但在相关因素的制约下，尤其是部门利益的诱导下，有些重要审批权控制得更严，并且有进一步加强的趋势。近几年，特别是我国加人WTO,加快了行政审批制度的改革。但是，某些部门和地方的行政审批制度改革只做表面文章，有的被取消的审批项目是有很大水分的，有的只取消所谓的“皮毛”项目，而重要项目或与部门利益、地方利益相关的项目却把住不放。在前一段的宏观调控中，有的政府部门又进一步强化了行政审批的权力，这对企业、尤其是民营企业的发展造成了严重影响。
2•政府主导逐步积累了相当多的经济矛盾和社会风险
(1) 政府主导，政府既作裁判员又作运动员，妨碍了公平竞争市场环境的 形成。应当说我国市场秩序存在的某些问题与政府的这种角色转换不到位有直接或间接的联系。一些地方政府和垄断行业的主管部门集决策、执行、监督三权于一身，自己制定规矩，自己来做事，这既破坏了市场信用和社会公正，又不利于企业的发展和市场竞争机制的形成。
(2) 政府主导不可避免地要形成以GDP为中心，造成经济社会发展的严重 失衡。近几年，政府把工作重点放在GDP增长上，在一定程度上忽略了基本的公共服务和公共产品的供给。对应当解决的市场环境、就业、收人分配、社会保 障、教育、医疗的关注很不够。由此，市场的外部环境及社会发展方面的问题逐步突出，使广大老百姓很难从经济增长中不断地分享好处。
我国经济社会发展严重失衡的主要原因是政府改革的滞后。尽管我国进行了25年的市场化改革，取得了举世共誉的成就，但由于政府的职能转换和角色转变不到位或严重缺位，在一定程度上忽略了社会发展和社会公正、公平问题。大 量的事实说明，改革不到位，尤其是政府改革滞后是造成社会发展严重滞后于经济发展的主要原因。
(3) 政府主导，既不利于加快推进国企改革，又不利于民营经济的发展。政府主导的负面效应十分明显：一些本应被淘汰的低效率国有企业不仅没有被淘汰，还因能够获得低息贷款而扩张，而民营企业的投资刚从一般性行业向重化工行业转移，由于难以享受到国企的待遇，再加上某些“一刀切”行政措施的出台，民营企业的发展遇到了困难。实践证明，政府主导的大格局不变，市场调节的基础性作用就很难充分发挥出来。在我国市场经济体制初步建立的大背景下，政府主导，既容易抑制企业、尤其是民营企业的发展，又可能造成市场化改革的停滞。
(4) 政府主导意味着政府直接掌握大量的经济资源和一定的干预微观经济 活动的权力，使腐败问题不仅难以得到有效的解决，而且某些集团性、体制性的腐败在一定程度上得以扩大。大量的事实证明，不断扩张的行政权力和资本结合，就会抑制市场资源的合理配置，并容易形成严重的收入分配不公和贫富两极分化。因此，政府转型既有利于经济社会的协调发展，又有利于建立一个以公 平、公正和共同富裕为目标的好的市场经济，以使多数人不断分享改革的成果。
3. 政府主导的经济增长和运行机制既是政府改革滞后的重要表现，又是政府改革滞后的主要原因
(1) 政府主导已经不适应新阶段改革发展的需要。改革初期，政府主导经济在推动经济快速增长方面曾经发挥了积极作用。但是，在市场主体逐渐形成的 情况下，政府主导的经济增长和经济运行机制，对我国的市场化改革不利，对经 济社会的协调发展不利。改变政府主导的运行机制是新阶段改革发展的客观 要求。
(2) 政府主导逐步强化了部门利益，增大了政府改革的难度。由于部门利 益的局限，某些政府部门在制定规划、方案和法规时，往往受到本部门或所管辖 的行业利益的局限，对国家利益、公众利益考虑不够，甚至作出违背这些利益和法定程序的行政决策。现行行政管理制度中存在的同一部门兼有决策、执行和监督职能的状况，容易强化部门的既得利益，使某些行政主管部门不愿放弃行政审批权。有的政府部门已由原来改革的推动者演变为改革的阻力，或为下一步政府改革的重要对象。
(3) 政府主导大大强化了地方各级政府干预经济的权力。政府主导使地方政府有了相对独立的经济主导权和经济利益，这是地方政府充当经济主体并主导经济的主要动力。这虽然调动了地方政府参与经济建设的积极性，但也形成了地方政府事权扩大而相应的财政收人跟不上，于是往往通过经营土地和使用地方某些权力增加地方财政实力。
(4) 政府主导使投融资体制改革难以推进。由于投资主体和投资范围受到限制，压抑了企业、尤其是民营企业发展的积极性。同时，由于投资决策依赖于政府部门的层层审批，缺乏严格的投资风险责任机制，审批中不按科学严谨和科学决策程序办事的现象屡屡发生，造成了许多重大的投资失误，而又无人对这种投资失误负责。